El 5 de diciembre de 2023, delegados de Bolivia, Brasil, Colombia, Guyana, Surinam y Venezuela se conectaron a una reunión virtual del Consejo de Delegadas y Delegados de la Unión de Naciones Suramericanas. Era la primera sesión de ese órgano en cinco años. Seis países de doce: la cifra resume bien la historia de un organismo que nació con todo el subcontinente dentro, se vació en menos de dos años y desde entonces intenta recomponerse con la mitad de sus fundadores.
Para entender por qué una reunión de trámite se presentó como noticia hay que volver a 2004.
De Cusco a Brasilia (2004–2008)
La Declaración de Cusco, del 8 de diciembre de 2004, creó la Comunidad Sudamericana de Naciones, el antecedente directo del organismo. El nombre duró poco. El 16 de abril de 2007 los gobiernos adoptaron la denominación de Unión de Naciones Suramericanas, en parte para evitar que la sigla de la comunidad se confundiera con la de Estados Unidos en inglés.
El tratado constitutivo se firmó el 23 de mayo de 2008 en Brasilia, en una reunión extraordinaria de jefas y jefes de Estado y de Gobierno. Lo suscribieron los doce Estados suramericanos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. El texto fijaba como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración en lo cultural, social, económico y político, y dejaba fuera los compromisos arancelarios que ya gestionaban el Mercosur y la Comunidad Andina.
La arquitectura era deliberadamente política. Un Consejo de Jefas y Jefes de Estado marcaba la dirección; un Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores preparaba las decisiones; un Consejo de Delegados coordinaba el trabajo diario; y una Secretaría General con sede en Quito daba continuidad administrativa. Las decisiones se tomaban por consenso, un rasgo que años después resultaría decisivo. Cochabamba, en Bolivia, quedó designada como sede de un parlamento suramericano que nunca llegó a funcionar como tal.
La inclusión de Guyana y Surinam fue una de las novedades más comentadas por los analistas de la época, porque por primera vez un organismo político regional abarcaba casi la totalidad del territorio suramericano, más allá de la América hispana y lusófona. La genealogía que se invocaba en los discursos, en cambio, era hispanoamericana: la idea de una confederación de repúblicas que Simón Bolívar había llevado al Congreso de Panamá de 1826 y que el escritor Manuel Ugarte bautizó en el siglo XX como la Patria Grande.
Ratificación y años de actividad (2008–2016)
El tratado exigía nueve ratificaciones para entrar en vigor. Hacia finales de 2010 ya lo habían aprobado Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela; Uruguay completó su trámite en diciembre de ese año y entregó el instrumento al gobierno de Ecuador, depositario del acuerdo. El 11 de marzo de 2011 el tratado entró en vigor. Colombia ratificó ese mismo mes.
Antes de tener existencia jurídica plena, la organización ya había actuado. Su primer secretario general fue el expresidente argentino Néstor Kirchner, elegido en 2010. Le siguieron la colombiana María Emma Mejía y el venezolano Alí Rodríguez Araque, y más tarde el expresidente colombiano Ernesto Samper, que ocupó el cargo entre 2014 y enero de 2017.
El 5 de diciembre de 2014 se inauguró la sede permanente, un edificio situado en la Ciudad Mitad del Mundo, al norte de Quito, junto al monumento que marca la latitud cero. Recibió el nombre de Néstor Kirchner y en su explanada se colocó una estatua del expresidente argentino. El gobierno ecuatoriano había aportado el inmueble, cuyo valor se estimó más tarde en unos 40 millones de dólares.
La estatua tuvo luego una biografía propia, bastante más agitada que la de muchos tratados. Cuando Ecuador anunció su salida del organismo, en marzo de 2019, el presidente Lenín Moreno dijo que la retiraría porque, a su juicio, Kirchner no representaba los valores de los pueblos suramericanos. Años después el gobierno argentino informó de que la había recuperado y de que se exhibía en el Centro Cultural Kirchner de Buenos Aires, junto con los servidores que contenían los registros históricos de la sede de Quito. Pocas organizaciones internacionales han visto viajar así su patrimonio.
La vacante y la suspensión de 2018
El mandato de Samper terminó en enero de 2017 y los gobiernos no lograron consenso sobre su sucesor. Argentina propuso al diplomático José Octavio Bordón; según las crónicas del periodo, Venezuela, con el apoyo de Bolivia y Surinam, bloqueó la candidatura. Como las decisiones exigían unanimidad, la Secretaría General quedó sin titular.
El 20 de abril de 2018 seis países anunciaron que suspendían por tiempo indefinido su participación: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú. Los gobiernos que se apartaron alegaron la acefalía de la Secretaría General y una agenda que consideraban ideologizada, en particular por la posición del organismo ante la crisis venezolana. Los que permanecieron, entre ellos Bolivia y Venezuela, sostuvieron que UNASUR seguía siendo el espacio adecuado para tratar esos conflictos sin intervención externa.
Conviene distinguir aquí entre suspender la participación y denunciar el tratado, porque los dos pasos tuvieron calendarios distintos. La suspensión dejaba a un país fuera de las reuniones sin romper el vínculo jurídico; la denuncia, notificada al depositario ecuatoriano, lo rompía al cabo de un plazo.
Retiros formales y PROSUR (2018–2020)
Colombia fue la primera en dar el segundo paso. Su cancillería notificó la denuncia el 28 de agosto de 2018, y el retiro se hizo efectivo el 1 de marzo de 2019. Ecuador anunció su salida definitiva el 14 de marzo de 2019, cuando Lenín Moreno declaró que el organismo había destruido el sueño de la integración y pidió la devolución del edificio de la Mitad del Mundo para destinarlo a una universidad indígena. El 12 de abril de 2019 la cancillería argentina comunicó la denuncia al depositario y al presidente pro tempore, que entonces era el canciller boliviano, y citó la acefalía de más de dos años y el desorden administrativo. Paraguay, Brasil y Chile completaron sus retiros a lo largo de 2019.
Entretanto, el 22 de marzo de 2019, los presidentes de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú, junto con el embajador de Guyana en Chile, firmaron en Santiago la declaración que creó el Foro para el Progreso de América del Sur, conocido como PROSUR. El documento exigía para participar la plena vigencia de la democracia, la separación de poderes y el respeto de los derechos humanos, y proponía una estructura flexible, ligera y poco costosa. Venezuela no fue convocada. Bolivia, Surinam y Uruguay enviaron representantes que no firmaron.
Uruguay cerró el ciclo de salidas. El 10 de marzo de 2020, diez días después de que Luis Lacalle Pou asumiera la presidencia, el canciller Ernesto Talvi anunció el retiro y lo comunicó a su homólogo ecuatoriano como depositario. El gobierno uruguayo argumentó que el organismo había dejado de funcionar, que no tenía sede y que carecía de una secretaría general operativa. Ese mismo día anunció que volvía al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, del que había iniciado su salida en septiembre de 2019.
| Fecha | País u órgano | Hecho |
|---|---|---|
| 20 abr 2018 | Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú | Suspensión indefinida de su participación |
| 28 ago 2018 | Colombia | Notifica la denuncia; efectiva el 1 de marzo de 2019 |
| 14 mar 2019 | Ecuador | Anuncia su retiro y pide la devolución de la sede |
| 22 mar 2019 | Ocho gobiernos | Declaración de Santiago: nace PROSUR |
| 12 abr 2019 | Argentina | Comunica la denuncia del tratado |
| 10 mar 2020 | Uruguay | Anuncia su retiro |
| abr 2023 | Brasil | Decreto de reingreso, con efectos desde el 6 de mayo |
| abr 2023 | Argentina | Anuncia su regreso |
| 30 may 2023 | Doce países | Reunión de Brasilia y Consenso de Brasilia |
| 20 oct 2023 | Colombia | Deposita el instrumento de reingreso |
| 5 dic 2023 | Consejo de Delegados | Primera sesión en cinco años, con seis países |
| 28 jun 2024 | Colombia | Asume la presidencia pro tempore del Consenso de Brasilia |
Tras la salida uruguaya, la prensa regional contaba como miembros activos a Guyana, Surinam y Venezuela, con Bolivia en una posición que las fuentes describen de manera diversa y Perú en suspensión sin denuncia formal.
El regreso de Brasil y Argentina (2023)
El cambio llegó con los cambios de gobierno. En Argentina, el equipo de la Secretaría General de la Presidencia trabajaba desde 2020 con Ernesto Samper en la reconstrucción del organismo, y el presidente Alberto Fernández anunció entre marzo y abril de 2023 la reactivación de los derechos y obligaciones del país. En Brasil, el decreto de Luiz Inácio Lula da Silva que devolvía al país al tratado se publicó en el diario oficial a comienzos de abril de 2023 y produjo efectos desde el 6 de mayo, treinta días después. Fernández celebró que ambos países volvían juntos a UNASUR; Lula presentó la decisión como una responsabilidad regional de Brasil.
Ninguno de los dos regresos devolvió la vida institucional por sí solo. El edificio de Quito seguía en manos ecuatorianas y sin uso, la Secretaría General estaba vacante y la mayoría de los antiguos miembros seguía fuera.
El Consenso de Brasilia y la reactivación parcial (2023–2024)
Lula convocó entonces a los doce presidentes suramericanos a un retiro en Brasilia. El 30 de mayo de 2023 asistieron once jefes de Estado; Perú, en plena crisis interna, estuvo representado por el presidente del Consejo de Ministros, Alberto Otárola. La declaración final, conocida como Consenso de Brasilia, reafirmó una visión de América del Sur como zona de paz y cooperación, con compromisos sobre democracia, derechos humanos, desarrollo sostenible y no injerencia, y creó un grupo de contacto de cancilleres encargado de evaluar los mecanismos de integración existentes. El texto no mencionaba la restauración de UNASUR como objetivo. Esa ambigüedad permitió firmar a gobiernos que seguían fuera del organismo, como los de Uruguay y Chile.
La hoja de ruta del Consenso se adoptó el 6 de octubre de 2023, con diecisiete áreas temáticas que iban del cambio climático al crimen organizado transnacional, la energía, la conectividad digital, la migración y la salud. Previó cumbres presidenciales al menos una vez al año, reuniones de cancilleres dos veces al año y presidencias rotativas de seis meses. Colombia asumió esa presidencia el 28 de junio de 2024.
UNASUR siguió un camino paralelo. Gustavo Petro había anunciado en la misma reunión de Brasilia, el 30 de mayo de 2023, que Colombia volvería al organismo, y el país depositó su instrumento de ratificación el 20 de octubre. El 5 de diciembre se celebró la sesión virtual del Consejo de Delegadas y Delegados con Bolivia, Brasil, Colombia, Guyana, Surinam y Venezuela, la que abre esta página. Argentina no estuvo representada. Su nuevo gobierno, encabezado por Javier Milei desde el 10 de diciembre, no retomó la participación, y la prensa regional dio por hecho que no lo haría.
Qué queda de UNASUR
Hasta donde permiten establecer las fuentes oficiales consultadas, el organismo opera con seis Estados participantes, sin secretario general y sin sede en funcionamiento. Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay no han vuelto; Argentina volvió en 2023 sobre el papel y dejó de participar pocos meses después. El tratado de 2008 sigue vigente para quienes no lo denunciaron o lo ratificaron de nuevo, y el Consenso de Brasilia funciona como un foro suramericano distinto, con su propia rotación. Las dos vías conviven sin que ningún texto haya definido todavía cuál de ellas es la heredera de la otra.
Los análisis publicados desde entonces discuten si conviene reconstruir UNASUR con reglas nuevas, por ejemplo abandonando la unanimidad para nombrar al secretario general, o bien dejar que su lugar lo ocupen la CELAC, que incluye a México y al Caribe, y los mecanismos subregionales como el ALBA-TCP. Mientras tanto, el edificio de la Mitad del Mundo, levantado a pocos metros del monumento a la latitud cero, no ha vuelto a albergar la Secretaría General para la que fue construido.