El 15 de julio de 1826, en una sala del antiguo convento de San Francisco de la ciudad de Panamá, ocho plenipotenciarios de cuatro repúblicas firmaron un documento con un título ambicioso: Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua. Ese mismo día el congreso dejó de sesionar. Había durado veinticuatro días, desde el 22 de junio, y de las potencias invitadas faltaban más de las que habían acudido.
Aquel encuentro, conocido también como Congreso Anfictiónico, suele citarse como la primera cumbre de Estados americanos. Su resultado inmediato fue escaso. Su peso posterior en la historia de las ideas, en cambio, fue considerable: corrientes tan distintas como el panamericanismo y el latinoamericanismo antiimperialista lo han reclamado como antecedente.
La convocatoria de Lima (1824)
La idea de una asamblea de las nuevas repúblicas venía de lejos. Francisco de Miranda había imaginado una gran nación hispanoamericana llamada Colombia, y Simón Bolívar había escrito en 1815, en la Carta de Jamaica, sobre la posibilidad de reunir algún día en el istmo de Panamá un congreso de representantes de los Estados americanos. Entre 1822 y 1825 la Gran Colombia firmó además una serie de tratados bilaterales con el mismo nombre de «unión, liga y confederación perpetua»: con el Perú en Lima el 6 de julio de 1822, con Chile en Santiago el 21 de octubre de 1822, con México en Bogotá el 3 de octubre de 1823 y con Centroamérica en Bogotá el 15 de marzo de 1825.
El paso decisivo llegó el 7 de diciembre de 1824. Desde Lima, donde ejercía el poder en el Perú, Bolívar firmó una circular que invitaba a los gobiernos de la América independiente a enviar delegados a Panamá. Las comunicaciones las cursó José Faustino Sánchez Carrión, ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores del Perú y partidario de la unidad hispanoamericana. El objetivo declarado era una confederación de los nuevos Estados, construida sobre la base de los antiguos virreinatos.
La elección del istmo respondía a la geografía: un punto intermedio entre México y el Río de la Plata, con acceso a los dos océanos. Bolívar la justificó con una comparación clásica, muy del gusto de la época.
Ese es el origen del adjetivo «anfictiónico». Bolívar comparó Panamá con el istmo de Corinto y su asamblea con la liga anfictiónica que, desde aquel istmo, había reunido a algunos pueblos de la Grecia central durante algo más de un siglo, en plena decadencia griega. El nombre quedó, y todavía hoy muchos textos llaman al encuentro Congreso Anfictiónico de Panamá antes que por su fecha.
Invitados, ausentes y observadores (1825–1826)
La influencia de Bolívar sobre la Gran Colombia, el Perú y Bolivia hacía previsible su participación. Fuera de ese círculo las respuestas fueron desiguales, y la lista de ausencias dice tanto sobre la América de 1826 como la de asistentes.
Chile declinó la invitación. El gobierno de Ramón Freire veía con recelo el peso de Bolívar en las repúblicas del Pacífico y prefería cuidar sus vínculos comerciales con Gran Bretaña y los Estados Unidos. Las Provincias Unidas del Río de la Plata, presididas por Bernardino Rivadavia, estaban ocupadas en su organización interna y en la guerra con el Imperio del Brasil por la Banda Oriental, y buena parte de su dirigencia temía una hegemonía grancolombiana en Sudamérica. El Brasil aceptó en octubre de 1825 y llegó a nombrar delegados, pero el emperador Pedro I no los envió por temor a una recepción hostil mientras duraba la guerra con Buenos Aires. Paraguay, gobernado por Gaspar Rodríguez de Francia en completo aislamiento, ni siquiera fue invitado. Bolivia, presidida por Antonio José de Sucre, se retrasó en la designación de sus representantes: cuando estuvieron listos para embarcar, el congreso ya había concluido.
Los asistentes fueron cuatro. Los peruanos Manuel Lorenzo de Vidaurre y José María de Pando llegaron en junio de 1825, con seis meses de adelanto sobre cualquier otra delegación; en abril de 1826 Manuel Pérez de Tudela reemplazó a Pando, nombrado ministro de Relaciones Exteriores. El canciller grancolombiano Pedro Gual y el general Pedro Briceño Méndez desembarcaron el 11 de diciembre de 1825. Los centroamericanos Pedro Molina y Antonio Larrazábal llegaron el 18 de marzo de 1826. México, por decisión del presidente Guadalupe Victoria, envió a José Mariano de Michelena y José Domínguez Manso.
Bolívar invitó además a dos potencias europeas con intereses comerciales en la región. El Reino Unido mandó a Edward James Dawkins, con instrucciones del ministro George Canning de buscar acuerdos de comercio y desalentar cualquier expedición para independizar Cuba o Puerto Rico. Los Países Bajos enviaron a Jan van Veer para ofrecer una mediación con España, pero sin la acreditación necesaria, y como La Haya no había reconocido a ninguna de las nuevas repúblicas, fue recibido solo a título personal.
La invitación a los Estados Unidos
El caso norteamericano merece un apartado propio. Bolívar no había previsto invitar a Washington, pero el vicepresidente grancolombiano Francisco de Paula Santander, a cargo del Ejecutivo en Bogotá, envió una invitación formal al presidente John Quincy Adams a comienzos de 1825, y México y Centroamérica hicieron lo mismo. Adams nombró en diciembre de 1825 a Richard C. Anderson, ministro en Colombia, y a John Sergeant. El nombramiento abrió en el Congreso de los Estados Unidos un debate que el historiador Charles Wilson Hackett calificó como una de las batallas parlamentarias más severas de su historia, según recoge Jeffrey J. Malanson en un estudio publicado en Diplomatic History en 2006: el Senado rechazó el 14 de marzo de 1826 una resolución que declaraba inconstitucional la asistencia, y la Cámara de Representantes aprobó la misión el 22 de abril.
La travesía salió mal. Anderson murió de fiebre amarilla en Turbaco, cerca de Cartagena, el 24 de julio de 1826, nueve días después del cierre de las sesiones. Sergeant llegó cuando los plenipotenciarios ya se habían marchado. Las instrucciones de ambos, por lo demás, se limitaban a los acuerdos comerciales, la defensa de los derechos de los neutrales y la oposición a que Cuba pasara a otra potencia; no contemplaban adherir a ninguna confederación.
Las sesiones de junio y julio de 1826
El congreso se instaló el jueves 22 de junio de 1826 en el antiguo convento de San Francisco. Cada delegación contaba con dos representantes. Bolívar no asistió: ocupaba la presidencia del Perú y consideró incompatible su presencia con ese cargo.
La agenda era extensa. Incluía la renovación de los tratados de unión, liga y confederación; un manifiesto contra la conducta de España hacia el Nuevo Mundo; la posición frente a la independencia de Cuba, Puerto Rico, Canarias y Filipinas; tratados de comercio y navegación; la aplicación de la doctrina Monroe frente a una eventual reconquista española; un cuerpo de normas de derecho internacional; la abolición de la esclavitud en los Estados confederados; la contribución de cada país a los contingentes militares comunes; medidas para forzar a España a reconocer a las nuevas repúblicas; y la fijación de fronteras según el principio del uti possidetis de 1810.
Buena parte de esa lista quedó sin tratar. Las fronteras chocaban con dos litigios abiertos: el de la Gran Colombia y el Perú por Guayaquil y el de México y Centroamérica por el Soconusco, en el actual Chiapas. Para no agravarlos, el congreso dejó la delimitación a los acuerdos bilaterales. El comercio tropezó con la dependencia de todos los gobiernos respecto de los aranceles, su principal fuente de ingresos, y con la insistencia de Dawkins en negociar por separado con cada Estado. La cuestión de Cuba y Puerto Rico encontró la oposición británica y una rivalidad entre México y la Gran Colombia sobre quién debía dirigir cualquier acción en el Caribe; al final no se decidió nada.
Lo que sí se acordó, con relativa facilidad, fue el núcleo militar y político: una liga de repúblicas con un pacto de defensa mutua, contingentes comunes y una asamblea de plenipotenciarios de carácter supranacional. Los detalles sobre el funcionamiento de esa asamblea, la organización de las tropas y su financiación quedaron abiertos.
El tratado del 15 de julio y su destino
El Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua se firmó el último día de sesiones, el 15 de julio de 1826, y fue aprobado por las cuatro delegaciones. En el Salón Bolívar del antiguo convento, hoy Palacio Bolívar, se conservan los originales de los «Protocolos del Istmo», los primeros acuerdos firmados por aquellos plenipotenciarios. Ninguno llegó a regir.
Solo la Gran Colombia ratificó el tratado, ese mismo año. En el Perú, el clima político se volvió contrario a Bolívar, y tras su salida del país los nuevos gobernantes no quisieron comprometerse con su proyecto. Centroamérica tampoco ratificó, y en Bolivia el interés se desvaneció cuando Sucre dejó el poder. Conviene recordar que la propia Gran Colombia entró poco después en una etapa de conflictos internos y guerra civil, de modo que el único Estado que ratificó el acuerdo tampoco estaba en condiciones de sostenerlo.
| Estado | Representantes | Llegada | Ratificó el tratado |
|---|---|---|---|
| Perú | Manuel Lorenzo de Vidaurre; José María de Pando, reemplazado por Manuel Pérez de Tudela | Junio de 1825 (Pérez de Tudela, abril de 1826) | No |
| Gran Colombia | Pedro Gual; Pedro Briceño Méndez | 11 de diciembre de 1825 | Sí (1826) |
| Provincias Unidas del Centro de América | Pedro Molina; Antonio Larrazábal | 18 de marzo de 1826 | No |
| México | José Mariano de Michelena; José Domínguez Manso | Fecha no documentada | No |
| Reino Unido (observador) | Edward James Dawkins | Fecha no documentada | No aplica |
| Países Bajos (a título personal) | Jan van Veer | Fecha no documentada | No aplica |
| Estados Unidos | Richard C. Anderson (murió en viaje); John Sergeant | Después del cierre | No aplica |
Tacubaya y el cierre definitivo (1826–1828)
Al terminar las sesiones, los delegados mexicanos propusieron reanudar el congreso en Tacubaya, una localidad en las afueras de la Ciudad de México. Peruanos y centroamericanos apoyaron la idea de inmediato, y los grancolombianos la aceptaron para evitar la acusación de que la asamblea quedaría bajo la influencia de Bolívar. Se pactó que un miembro de cada delegación regresaría a su país con los textos y el otro viajaría a México.
El plan se deshizo pronto. Los dos peruanos volvieron a Lima antes del traslado, y el Perú quedó fuera del proceso a todos los efectos. En agosto de 1826 José Domínguez por México, Pedro Gual por la Gran Colombia y Antonio Larrazábal por Centroamérica se encontraron en Tacubaya, donde también apareció John Sergeant, que les explicó que los Estados Unidos no se unirían a ninguna confederación ni apoyarían una guerra contra España en el Caribe. Joel Roberts Poinsett, representante estadounidense en México, respaldó esa posición.
Las fuentes describen lo que siguió de manera distinta. Para unas, en Tacubaya hubo conversaciones entre los delegados que nunca llegaron a convertirse en sesiones formales; para otras, la reunión prevista sencillamente no tuvo lugar. Coinciden en el resultado: México perdió interés al conocer que el Perú y Centroamérica no ratificarían, la política interna mexicana hizo el resto, y el 9 de octubre de 1828 los delegados de la Gran Colombia, México y Centroamérica declararon concluido el Congreso Anfictiónico.
Lecturas posteriores
El propio Bolívar consideró el congreso una experiencia fallida poco después de que concluyeran las sesiones, cuando vio que solo la Gran Colombia ratificaba lo firmado. Con el tiempo, sin embargo, se convirtió en un antecedente disputado. El panamericanismo de fines del siglo XIX, con la Unión Panamericana y más tarde la Organización de los Estados Americanos, lo contó entre sus orígenes. Escritores latinoamericanos del siglo XX que desconfiaban de la influencia de Washington, como Manuel Ugarte, se remitieron en cambio a la «patria superior» soñada por Bolívar y San Martín, y de esa lectura procede la idea de la Patria Grande.
Los intentos del siglo XXI de coordinar a todos los Estados de la región sin los Estados Unidos ni Canadá tienen su propia historia, contada en la página de la Celac.
Queda una coincidencia de 1826 que rara vez aparece en los resúmenes. Richard C. Anderson, el delegado estadounidense que murió en Turbaco nueve días después del cierre, había negociado dos años antes con Pedro Gual el primer tratado bilateral de los Estados Unidos con otro Estado americano, y era ese mismo Gual quien encabezaba la delegación grancolombiana en Panamá.