Legge 104/2002 Articolo 2
ART. 2.
(Disposizioni
concernenti l'assunzione di impiegati temporanei).
1. Per
consentire l'espletamento della rilevazione dei cittadini italiani
all'estero di cui all'articolo 8, comma 2, della legge 27 ottobre 1988, n.
470, come sostituito dall'articolo 1, comma 5, della presente legge, e per
gli altri urgenti adempimenti elettorali, le rappresentanze diplomatiche e
gli uffici consolari, previa autorizzazione della Amministrazione centrale
concessa in base alle esigenze operative delle singole sedi, possono
assumere impiegati temporanei anche in deroga ai limiti del contingente di
cui all'articolo 152, primo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, e successive modificazioni, nei limiti
di spesa di cui al comma 2 del presente articolo; i relativi rapporti di
impiego sono regolati dalle disposizioni del citato decreto del Presidente
della Repubblica n.18 del 1967.
2. Per le finalità di cui al comma 1 è autorizzata la spesa di euro
14.424.641,19 per l'anno 2002.
D.P.R 18/1967 Titolo VI
TITOLO VI
- Impiegati assunti a contratto dalle rappresentanze diplomatiche, dagli
uffici consolari e dagli istituti italiani di cultura all'estero [114]
Art. 152.
Contingente e durata del contratto.
Le
rappresentanze diplomatiche, gli uffici consolari di I categoria e gli
Istituti italiani di cultura possono assumere personale a contratto per le
proprie esigenze di servizio, previa autorizzazione dell'Amministrazione
centrale, nel limite di un contingente complessivo pari a 1827 unità per
le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari ed a 450 unità per
gli Istituti italiani di cultura. Gli impiegati a contratto svolgono le
mansioni previste nei contratti individuali, tenuto conto
dell'organizzazione del lavoro esistente negli uffici all'estero.
Il
contratto di assunzione è stipulato a tempo indeterminato, con un periodo
di prova di nove mesi, alla scadenza del quale, sulla base di una
relazione del capo dell'ufficio, si provvede a disporre la conferma o la
risoluzione del contratto.
Art. 153.
Assunzione di impiegati temporanei.
Le
rappresentanze diplomatiche, gli uffici consolari e gli Istituti italiani
di cultura possono essere autorizzati a sostituire con impiegati
temporanei, per il tempo di assenza dal servizio e comunque per periodi di
tempo non superiori a sei mesi, gli impiegati a contratto che si trovino
in una delle situazioni che comportano la sospensione del trattamento
economico.
Per
particolari esigenze di servizio, gli uffici all'estero possono essere
autorizzati ad assumere, nei limiti del contingente di cui all'art. 152,
impiegati temporanei per periodi non superiori a sei mesi. Detti contratti
sono suscettibili, stante il perdurare delle particolari esigenze di
servizio, di un solo rinnovo per un periodo non superiore a sei mesi.
Gli
impiegati assunti con contratto temporaneo non possono essere assunti con
nuovo contratto temporaneo se non dopo che siano trascorsi almeno sei mesi
dalla scadenza del loro precedente rapporto di impiego.
Art. 154.
Regime dei contratti.
Per
quanto non espressamente disciplinato dal presente titolo, i contratti
sono regolati dalla legge locale. Fermo restando quanto disposto in
materia dalle norme di diritto internazionale generale e convenzionale,
competente a risolvere le eventuali controversie che possano insorgere
dall'applicazione del presente decreto è il foro locale.
Le
rappresentanze diplomatiche, o, in assenza, gli uffici consolari di prima
classe accertano, sentite anche le rappresentanze sindacali in sede, la
compatibilità del contratto con le norme locali a carattere imperativo e
assicurano in ogni caso l'applicazione delle norme locali più favorevoli
al lavoratore in luogo delle disposizioni del presente titolo. Le
condizioni contrattuali devono comunque essere adeguate a garantire
l'assunzione degli elementi più qualificati.
Art. 155.
Requisiti e modalità per l'assunzione.
Possono
essere assunti a contratto coloro che siano effettivamente residenti da
almeno due anni nel Paese dove ha sede l'ufficio presso cui prestare
servizio, abbiano compiuto il diciottesimo anno di età e siano di
costituzione fisica idonea all'espletamento delle mansioni per le quali
debbono essere impiegati. Per le assunzioni di cui all'art. 153, si
prescinde dal requisito della residenza.
Le
persone da assumere devono dimostrare di possedere l'attitudine e le
qualificazioni professionali necessarie per lo svolgimento delle mansioni
cui dovranno essere preposti. Nella valutazione dell'attitudine si tiene
conto, fra l'altro, della conoscenza delle lingue italiana e locale, o
veicolare, dell'ambiente e degli usi locali, del corso di studi effettuati
e dei titoli conseguiti, nonché delle precedenti esperienze lavorative con
mansioni almeno equivalenti a quelle previste dal bando di assunzione o,
nel caso di impiegati in servizio, immediatamente inferiori. Anche
nell'ambito della promozione culturale sono da considerarsi
imprescindibili la conoscenza della lingua italiana e di quella locale, o
veicolare eventualmente in uso nel Paese, nonché la conoscenza
dell'ambiente e degli usi locali.
Le
condizioni di cui al comma precedente sono stabilite con apposito decreto
del Ministro degli affari esteri, sentite le OO.SS., e sono accertate
mediante idonee prove d'esame che garantiscano l'imparzialità e la
trasparenza. Il Ministero autorizza gli uffici interessati a stipulare il
contratto sulla base del risultato delle prove. I contratti sono
approvati con decreto ministeriale.
Art. 156.
Doveri dell'impiegato.
Nel contratto
sono particolarmente richiamati, fra i doveri dell'impiegato gli obblighi:
di fedeltà; di prestare la propria opera con la massima diligenza nel
disimpegno delle mansioni che gli sono affidate; della disciplina;
dell'osservanza del segreto d'ufficio; di conformarsi nei rapporti
d'ufficio al principio di un'assidua e solerte collaborazione; di tenere
nei confronti del pubblico un comportamento conforme al prestigio
dell'ufficio all'estero e tale da stabilire rapporti di fiducia; di
adeguare la condotta anche privata alla dignità dell'ufficio; di non
esercitare altre attività lavorative.
Art. 157.
Retribuzione.
La
retribuzione annua base è fissata dal contratto individuale tenendo conto
delle condizioni del mercato del lavoro locale, del costo della vita e,
principalmente, delle retribuzioni corrisposte nella stessa sede da
rappresentanze diplomatiche, uffici consolari, istituzioni culturali di
altri Paesi, in primo luogo di quelli dell'Unione Europea, nonché da
organizzazioni internazionali. Si terrà altresì conto delle eventuali
indicazioni di massima fornite annualmente dalle OO.SS. La retribuzione
deve comunque essere congrua ed adeguata a garantire l'assunzione degli
elementi più qualificati.
La
retribuzione annua base è suscettibile di revisione in relazione alle
variazioni dei termini di riferimento di cui al precedente comma e
all'andamento del costo della vita.
La
retribuzione annua base è determinata in modo uniforme per Paese e per
mansioni omogenee. Può essere consentita in via eccezionale, nello stesso
Paese, una retribuzione diversa per quelle sedi che presentino un divario
particolarmente sensibile nel costo della vita.
La
retribuzione è di norma fissata e corrisposta in valuta locale, salva la
possibilità di ricorrere ad altra valuta in presenza di particolari motivi.
Agli effetti di cui al presente titolo, il corrispettivo in lire della
retribuzione corrisposta all'estero viene calcolato secondo un tasso di
ragguaglio stabilito ai sensi dell'art. 209.
Art. 157 bis.
Assegno per il nucleo familiare.
L'assegno per il nucleo familiare è regolato dall'art. 2 del decreto-legge
13 marzo 1988, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 maggio
1988, n.153, fatta salva l'applicazione della normativa locale se più
favorevole al lavoratore.
Art. 157 ter.
Orario di lavoro, orario di servizio e festività.
La
durata normale dell'orario di lavoro è fissata dal contratto nel rispetto
di quanto stabilito dall'art. 154.
Gli
impiegati a contratto sono tenuti a svolgere le proprie mansioni nei
limiti dell'orario di lavoro stabilito dal contratto, all'interno dell'
orario di servizio stabilito dal capo dell'ufficio. L'orario di lavoro non
può essere comunque superiore a quello previsto per gli impiegati di ruolo
in Italia.
Il
personale assunto a contratto beneficia dello stesso numero di giornate
festive retribuite previste dal calendario delle festività osservate dalla
sede di servizio. Qualora la normativa locale imponga la concessione di un
numero superiore di giornate festive retribuite e il dipendente decida di
avvalersene, il periodo di ferie di cui all'art. 157 quater viene ridotto
in misura corrispondente.
Per
particolari esigenze di servizio il capo dell'ufficio può richiedere anche
agli impiegati a contratto di prolungare la prestazione di lavoro oltre
l'orario di servizio normalmente previsto, salvo recupero da effettuarsi
secondo le modalità previste per il personale in servizio nella stessa
sede.
Art. 157
quater. Ferie.
Il
periodo di ferie per il personale a contratto è di 26 giorni lavorativi,
in aggiunta ai sei giorni di cui alla legge 23 dicembre 1977, n. 937. Sono
concessi periodi superiori ove disposto dalla legislazione locale.
Il
dipendente assunto ai sensi dell'art. 153 ha diritto ad un periodo di
ferie in proporzione alla durata del suo rapporto di impiego.
Il
dipendente non può rinunciare alle ferie. Per esigenze di servizio il
godimento delle ferie può essere rimandato all'anno successivo. Non
possono essere cumulati più di due periodi di ferie annuali.
Art. 157
quinquies. Permessi.
Agli
impiegati a contratto a tempo indeterminato sono concessi permessi, in
occasione di eventi familiari particolarmente rilevanti, determinati con
decreto del Ministro degli affari esteri in misura non superiore a quella
prevista per il restante personale.
Il
lavoratore ha l'obbligo di esibire all'ufficio di appartenenza regolare
documentazione. Durante i permessi egli ha diritto all'intera retribuzione
per un periodo comunque non superiore a 15 giorni nell'anno solare,
esclusi dal computo i giorni relativi al permesso per contrarre
matrimonio.
Art. 157
sexies. Assenze dal servizio.
L'astensione obbligatoria e facoltativa per gravidanza e puerperio è
regolata dalla legge italiana, salva l'applicazione della normativa locale
se più favorevole alla lavoratrice.
Per i
contratti a tempo indeterminato, in caso di malattia, all'impiegato
assente spetta l'intera retribuzione per i primi 45 giorni e, nei
successivi 15 giorni, la retribuzione ridotta di un quinto. Superato tale
periodo, possono essere concessi ulteriori sei mesi senza retribuzione.
Trascorso tale periodo massimo di 240 giorni, durante il quale il
lavoratore ha diritto alla conservazione del posto, si può procedere
alla risoluzione del rapporto di impiego.
Superato
il periodo di prova, per gravi motivi personali o di famiglia
all'impiegato può essere autorizzata un'assenza dal servizio non
retribuita per non più di tre mesi.
La
durata complessiva di assenza dal servizio fruita ai sensi del presente
articolo, eccettuati i periodi di cui al primo comma non può superare i
dodici mesi in un quinquennio.
Art. 158.
Previdenza e assistenza.
La
tutela previdenziale viene assicurata nelle forme previste dalla normativa
locale, ivi comprese le convenzioni e gli accordi internazionali in
vigore. Ove la normativa locale non preveda alcuna forma di tutela
previdenziale, o statuisca in modo manifestamente insufficiente, gli
impiegati a contratto possono, su richiesta, essere assicurati presso enti
assicurativi italiani o stranieri.
Gli
impiegati a contratto di cittadinanza italiana possono optare per l'
applicazione della legislazione previdenziale italiana.
Per
quanto riguarda l'assistenza sanitaria, essa viene assicurata nelle forme
prescritte come obbligatorie dalla normativa locale. Nel caso la normativa
locale non preveda forme di assicurazione sanitaria obbligatoria, o
qualora statuisca in modo manifestamente insufficiente, gli impiegati a
contratto sono assicurati, per prestazioni sanitarie in caso di malattia e
maternità, presso enti assicurativi italiani o stranieri nei limiti dei
livelli di assistenza garantiti in Italia dal Servizio sanitario nazionale.
La polizza deve prevedere anche la copertura del coniuge, purchè
convivente e a carico, e dei figli fino al 26° anno di età, purchè
conviventi e a carico.
Art. 158 bis.
Infortuni sul lavoro e malattie professionali.
Gli uffici
all'estero sono tenuti ad assicurare gli impiegati a contratto contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali nelle forme previste
dalla legislazione locale, ivi comprese le convenzioni e gli accordi
internazionali in vigore. Ove la normativa locale non preveda alcuna forma
di tutela contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali o
statuisca in modo manifestamente insufficiente, gli impiegati a contratto
sono assicurati presso enti assicurativi italiani o stranieri nei limiti
delle corrispondenti assicurazioni garantite alle analoghe categorie di
impiegati in Italia.
Gli
impiegati a contratto di cittadinanza italiana possono in ogni caso, su
richiesta, essere assicurati contro gli infortuni e le malattie
professionali ai sensi della legislazione italiana.
Il
rapporto di lavoro è risolto in caso di accertata inabilità permanente
allo svolgimento delle mansioni contrattuali.
Art. 159.
Viaggi di servizio.
In
aggiunta alle spese di viaggio, all'impiegato a contratto viene
corrisposta, per i viaggi di servizio, un'indennità giornaliera pari a un
trentesimo della retribuzione base in godimento o, qualora più elevata,
della retribuzione base dell'impiegato a contratto con analoghe mansioni
in servizio nel Paese in cui la missione è effettuata. Qualora nel paese
non vi siano impiegati a contratto con analoghe mansioni, l'indennità è
fissata dal Ministero in riferimento ai criteri di cui all'art. 157, primo
comma.
Art. 160.
Assunzione presso altro ufficio.
Nel caso
di chiusura o soppressione di un ufficio all'estero, l'Amministrazione si
impegna, nei limiti consentiti dalle esigenze di servizio e dalle
disponibilità di bilancio, a ricollocare entro tre mesi gli impiegati a
contratto presso un altro ufficio all'estero, fermo restando quanto
previsto dall'art. 166, primo comma, lettera f). L'impiegato riassunto
presso altro ufficio conserva, a tutti gli effetti, la precedente
anzianità di servizio ed il precedente regime contrattuale.
L'impiegato che sia cessato dal servizio per gravi e documentati motivi
personali, dopo aver prestato lodevole servizio per almeno 5 anni presso
un ufficio all'estero, può essere autorizzato, tenuto conto delle esigenze
di servizio, a svolgere le proprie mansioni presso un altro ufficio
all'estero entro tre mesi dalla cessazione presso la sede precedente.
Anche nei casi di cui al presente comma, l'impiegato conserva la
precedente anzianità di servizio.
Nei casi
previsti dai precedenti commi si prescinde, nella riassunzione, dalle
disposizioni di cui all'art. 155. Non può in ogni caso essere riassunto
l'impiegato che sia cessato dal servizio ai sensi dell'art. 161 e dell'art.
166, primo comma, lettere a), b), c), d) ed e). Nel caso di soppressione o
chiusura di Istituti italiani di cultura, la riassunzione potrà essere
disposta, tenuto conto delle esigenze di servizio, anche in deroga alle
dotazioni di personale a contratto stabilite per i singoli istituti con
apposito decreto ministeriale.
Nei soli
casi di cui al primo comma, agli impiegati a contratto viene attribuito un
contributo alle spese di trasferimento nella misura determinata con
apposito decreto del Ministro degli affari esteri, di concerto con il
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.
Art. 161.
Cessazione dal servizio.
Gli
impiegati a contratto, oltre che per le cause previste dalle disposizioni
del presente titolo e dalla normativa locale, cessano dal servizio il
primo giorno del mese successivo al compimento del sessantacinquesimo anno
di età. E' fatta salva la possibilità di adottare limiti differenti,
qualora previsti dalla normativa locale.[115]
Art. 164.
Sanzioni disciplinari.
Agli
impiegati a contratto può essere inflitta la sanzione del rimprovero
verbale e, in caso di recidiva, della censura per lievi infrazioni ai
doveri d'ufficio, quali ad esempio:
a)
inosservanza delle disposizioni di servizio;
b)
condotta non conforme a principi di correttezza;
c)
insufficiente rendimento
d)
comportamento non conforme al decoro delle funzioni.
Può
essere inflitta, previa autorizzazione ministeriale, la sanzione della
sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino ad un
massimo di 10 giorni nel caso di:
a)
recidiva plurima nelle infrazioni di cui al comma precedente;
b)
assenza ingiustificata dal servizio, fino ai 10 giorni, o arbitrario
abbandono dello stesso;
c)
manifestazioni ingiuriose fei confronti dell'Amministrazione, nel rispetto
della libertà di pensiero;
d)
svolgimento di attività lavorative in violazione del divieto di cui
all'art. 156;
e)
minacce, ingiurie gravi, calunnie o diffamazioni verso il pubblico o altri
dipendenti;
f) atti,
comportamenti o molestie, anche di carattere sessuale, che siano lesivi
della dignità della persona.
Nei casi
di infrazioni più gravi si procede alla risoluzione del rapporto di
impiego a norma dell'art. 166.
Nei casi
previsti dai commi precedenti l'irrogazione delle sanzioni disciplinari è
preceduta dalla contestazione scritta dell'addebito. All'impiegato a
contratto è concesso un termine di dieci giorni per fornire le proprie
giustificazioni.[116]
Art. 166.
Risoluzione del contratto.
Il
contratto a tempo indeterminato può essere risolto da parte dell'impiegato
con un preavviso di tre mesi, salva la possibilità di ridurre tale periodo
con il consenso dell'ufficio all'estero. Da parte dell'ufficio all'estero
il contratto può essere risolto, con provvedimento motivato inviato
all'interessato, nei casi seguenti:
a) per
incapacità professionale;
b)
recidiva nelle infrazioni di cui al secondo comma dell'art. 164 o recidiva
plurima nelle infrazioni di cui al primo comma dello stesso articolo;
c)
assenza arbitraria ed ingiustificata dal servizio per un periodo superiore
a 10 giorni consecutivi lavorativi;
d)
persistente insufficiente rendimento, ovvero qualsiasi fatto grave che
dimostri piena incapacità ad adempiere adeguatamente agli obblighi di
servizio;
e)
condanna passata in giudicato per un delitto che, commesso fuori dal
servizio e non attinente in via diretta al rapporto di lavoro, non ne
consenta la prosecuzione per la sua specifica gravità;
f) per
riduzione di personale o per chiusura della sede di servizio, fatta salva
la possibilità di riassunzione presso altro ufficio ai sensi dell'art.160.
Nei casi
di risoluzione del contratto di cui al comma precedente, l'ufficio
all'estero è tenuto ad un preavviso di tre mesi. In luogo del preavviso
l'ufficio può disporre, previa autorizzazione del Ministero, l'erogazione
di un'indennità in misura corrispondente all'intera retribuzione spettante
per il periodo di mancato preavviso.
Il
preavviso di tre mesi non è dovuto nel caso di:
a)
commissione in servizio di gravi fatti illeciti di rilevanza penale;
b)
alterchi con vie di fatto nei confronti di altri dipendenti o terzi;
c)
accertamento che l'impiego fu conseguito mediante la produzione di
documenti falsi o comunque con mezzi fraudolenti;
d)
commissione in genere di atti o fatti dolosi di gravità tale da non
consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro;
e)
condanna passata in giudicato per reati che comportino, in Italia, l'
interdizione perpetua dai pubblici uffici.
In tutti
i casi il rapporto di impiego è risolto previa autorizzazione ministeriale.
Art. 167.
Riserva di posti per gli impiegati a contratto in occasione dei concorsi
per l'accesso ai ruoli organici.
In
occasione dei concorsi per l'accesso ai ruoli organici del Ministero degli
affari esteri, il 10% dei posti messi a concorso è riservato agli
impiegati di nazionalità italiana con contratto a tempo indeterminato in
possesso dei requisiti previsti dal bando di concorso.
I posti
riservati, se non utilizzati ai sensi del comma precedente, verranno
conferiti ai restanti candidati idonei.
Il personale a contratto immesso nei ruoli dovrà, entro un
quadriennio dall' immissione nei ruoli, prestare servizio per almeno
diciotto mesi presso l' amministrazione centrale.
Legge 284/2002
Art. 8.
(Proroga di
disposizioni relative al funzionamento delle rappresentanze diplomatiche e
degli uffici consolari all'estero)
1. Le
disposizioni di cui all'articolo 2, comma 1, della legge 27 maggio 2002,
n. 104, sono prorogate per l'anno 2003, limitatamente al periodo di durata
di un solo rinnovo dei contratti stipulati a seguito delle procedure di
selezione gia' espletate alla data di entrata in vigore del presente
decreto, ai sensi dell'articolo 153, secondo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18.
2. All'onere
derivante dall'attuazione del comma 1, determinato nella misura massima di
euro 7.964.646 per l'anno 2003, si provvede mediante riduzione della
proiezione per lo stesso anno dello stanziamento iscritto, ai fini del
bilancio triennale 2002-2004, nell'ambito dell'unita' previsionale di base
di parte corrente, "Fondo speciale", dello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno finanziario 2002, allo
scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero
degli affari esteri.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze e' autorizzato ad apportare,
con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
Legge 122 del 30 maggio 2003 art.1 bis
Art. 1-bis.
1. Le
rappresentanze diplomatiche e consolari possono proseguire, nel limite
massimo complessivo di trecentottantaquattro unita' e nei limiti di spesa
di cui al comma 3, i rapporti di lavoro avviati con il personale con
contratto temporaneo di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 16
gennaio 2002, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 marzo
2002, n. 35, di cui all'articolo 2, comma 1, della legge 27 maggio 2002,
n. 104.
2. Il
proseguimento di rapporti contrattuali di cui al comma 1 e' autorizzato
caso per caso dall'amministrazione centrale, in base alle esigenze
operative delle singole sedi, per un periodo massimo di dodici mesi a
partire dalla scadenza dei diversi singoli contratti. Tali autorizzazioni
sono accordate in deroga ai limiti del contingente di cui all'articolo
152, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio
1967, n. 18, e successive modificazioni. I relativi rapporti di impiego
sono regolati dalle disposizioni del citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 18 del 1967.
3. Per
l'attuazione del presente articolo e' autorizzata la spesa di 3.178.552
euro per l'anno 2003 e di 17.500.304 euro per l'anno 2004. Al relativo
onere si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento
iscritto, ai fini del bilancio triennale 2003-2005, nell'ambito dell'unita'
previsionale di base di parte corrente «Fondo speciale» dello stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2003,
allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero
degli affari esteri.
4. Il Ministro dell'economia e delle finanze e' autorizzato ad apportare,
con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio
Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165
"Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche"
Pubbl. nella
Gazzetta Ufficiale n. 106 del 9 maggio 2001- Supplemento
Ordinario n. 112
(Rettifica G.U. n. 241 del 16 ottobre 2001)
Articolo 36
Forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale
2. In
ogni caso, la violazione di
disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di
lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare
la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le
medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità e
sanzione. Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno
derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni
imperative. Le amministrazioni hanno l'obbligo di recuperare le somme
pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la
violazione sia dovuta a dolo o colpa grave.
Al Giudice Grisanti sarà forse
sfuggito un particolare normativo di non scarso rilievo, ovvero che l’art.
11 del Decreto Legislativo 6 settembre 2001, n. 368, sancisce
l’abrogazione di "tutte le disposizioni normative che sono comunque
incompatibili e non sono espressamente richiamate nel presente decreto
legislativo".
Decreto Legislativo 6 settembre 2001, n. 368
"Attuazione della
direttiva 1999/70/CE relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato concluso dall'UNICE, dal CEEP e dal CES"
Pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del 9 ottobre 2001
Art. 11.
Abrogazioni e disciplina
transitoria
1. Dalla data di entrata
in vigore del presente decreto legislativo sono abrogate la legge 18
aprile 1962, n. 230, e successive modificazioni, l'articolo 8-bis
della legge 25 marzo 1983, n.
79, l
'articolo 23 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, nonche' tutte le
disposizioni di legge che sono comunque incompatibili e non sono
espressamente richiamate nel presente decreto legislativo.
ANCORA SULL’applicabilità
della CONVERSIONE DEI CONTRATTI A TERMINE aL PUBBLICO IMPIEGO DOPO IL DLGS
N. 368/2001
di Antonio
Scarascia
1. Premessa
In questa
comunicazione ho il difficile compito di illustrare un mio scritto
pubblicato su Giust.it nel marzo scorso, nel quale prospettavo la
possibilità di applicare il principio di conversione dei contratti a
termine anche alle pubbliche amministrazioni, quale conseguenza della (verosimile)
rimozione del divieto, determinatasi con l’entrata in vigore del decreto
368/2001.
Il compito è
difficile per molti motivi. Prima perché l’ipotesi è, se non isolata,
largamente minoritaria; poi perché le viene accreditata l’avversità (vera
o presunta), della sentenza 89/2003 della Corte Costituzionale; infine
perchè devo illustrarla in un convegno, con valenza diversa rispetto all’ipotesi
di studio con cui la presentavo sulla rivista.
Ho la
consapevolezza che, se l’ipotesi è minoritaria, è invece diffusa la
percezione che il divieto costituisce un problema complicato per la
pubblica amministrazione, perchè alimenta un fenomeno che doveva evitare (il
precariato) e perché porta il settore pubblico in una via senza uscita,
non essendoci spazio per una disciplina diversa dal settore privato.
L’empasse è più grave se si considera che la formula risarcitoria dell’articolo
36, dettata come regola speciale alternativa alla conversione, presenta
difficoltà di applicazione (come dirò più avanti), di cui è prova la sua
scarsa, se non nulla, utilizzazione, a distanza di sei anni dalla sua
introduzione.
Il mio
intervento - riproponendo la tesi dell’estensione della conversione dei
contratti - si pone nella prospettiva di contribuire alla soluzione del
problema. L’intervento si articola in due distinti paragrafi: il primo
richiama succintamente antefatti e conclusioni della indagine precedente,
il secondo dà conto di nuovi elementi di legittimazione della tesi.
2. L’indagine
del marzo scorso pubblicata su giust.it
Le
argomentazioni esposte su Giust.it traevano spunto dalla ordinanza del
Tribunale di Pisa dell’agosto 2002, che rimetteva alla Corte la questione
di legittimità sull’articolo 36, comma 2, del dlgs n. 165/2001. Il giudice
si era imbattuto in quella disposizione esaminando il caso di un gruppo di
lavoratori pubblici che aveva visto prorogato il proprio contratto per
oltre due anni senza soluzione di continuità. La anomalia avrebbe dovuto
comportare, a termini della legge 230 , la trasformazione del contratto a
tempo indeterminato. Senonchè questa soluzione, a cui il giudice pensava
di dover pervenire, gli era interdetta dal divieto contenuto nell’articolo
36 del dlgs 165, esplicitamente impeditivo della conversione. Di qui il
dubbio di compatibilità costituzionale della disposizione e la richiesta
di pronunciamento della Corte sostenuta da efficaci ragioni, che qui
sintetizzo:
a) il rapporto
di lavoro del pubblico impiego non è rapporto speciale rispetto al lavoro
nell’impresa privata, in quanto nell’uno e nell’altro c’è identità di tipi
contrattuali: il lavoro a tempo indeterminato ed i modelli flessibili;
b) ciò che
distingue il lavoro pubblico dal privato è solo la diversa finalità che
persegue il datore di lavoro, mentre ogni altro profilo, come il contratto,
la negoziazione collettiva, le regole legali, la risoluzione del rapporto,
il trattamento pensionistico sono eguali per l’uno e per l’altro, in tutto
e per tutto;
c) correlare il
divieto di conversione al disposto dell’articolo 97 della Costituzione è
improprio, perché la prescrizione costituzionale non esclude che la legge
possa prevedere casi di assunzione che prescindano dalla procedura
concorsuale e non è quindi fuori dalla Costituzione applicare la deroga al
caso in cui il datore di lavoro pubblico abbia instaurato rapporti a
termine anomali.
E’ noto che la
Corte ha risolto negativamente il dubbio di costituzionalità, dichiarando
la legittimità dell’articolo 36, con le motivazioni sulle quale tornerò
più avanti.
Partendo dalle
argomentazioni del giudice di Pisa, la mia riflessione proseguiva su un
piano diverso, quello dell’indagine sistematica sui pronunciamenti
giurisprudenziali contrari alla conversione, allo scopo di vagliarne la
ratio e verificarne la tenuta in vigenza del decreto 368. Gli elementi
raccolti erano molto interessanti, perchè nessuna sentenza enunciava
l’inapplicabilità assoluta del principio di conversione ma, viceversa,
tutte rendevano diffusamente l’idea della correlazione del divieto con
elementi contingenti, rappresentati: a) dalle norme imperative di settore
(come il dl n. 702/1979 per gli enti locali, il dl 761/1979 per la sanità,
il dlgs n. 297/1994 per la scuola e così via) contenenti il divieto
esplicito o implicito della trasformazione, pena la nullità di diritto
degli atti contrari; b) dalla contrattazione collettiva del quadriennio
1998-2001, che confermava per tutti i comparti, senza eccezioni, la regola
della non convertibilità del rapporto, e la comminazione della nullità di
diritto degli atti contrari; c) dall’articolo 36 del decreto 165/2001 che
correlava (e correla) alla violazione di disposizioni imperative il
divieto di costituire rapporti a tempo indeterminato.
La posizione
della giurisprudenza portava a concludere che, se mai si fosse verificata
la caducazione della disciplina preclusiva, nulla avrebbe impedito al
principio di conversione di espandersi anche al lavoro pubblico. Ed è
quello che a me sembra sia accaduto con la dissoluzione di tutto il
sistema di regole ostative: sono cadute prima le normative di settore
perchè divenute inefficaci sin dall’entrata in vigore dei Contratti
collettivi del quadriennio 1998-2001, e poi a loro volta sono venute meno
le disposizioni della contrattazione, disapplicate dall’articolo 11 del
dlgs n. 368/2001. Conseguentemente, anche il terzo ostacolo - l’articolo
36 del decreto 165 - che rappresenta per molti interpreti il residuo
baluardo all’applicazione della conversione nel settore pubblico, ha
perduto ogni valenza. La norma potrebbe essere stata travolta dalla
generale abrogazione dell’articolo 11 del decreto 368, ma, concedendo che
sia sfuggita alla cancellazione, è da considerare comunque disapplicata,
perché l’ efficacia è venuta meno per una ragione interna al suo stesso
dispositivo che correla l’operatività del divieto alle norme imperative e
alla loro violazione. Cadute le norme imperative, viene facile dedurre che
il divieto non ha più ragion d’essere, non potendosi avere violazione di
norme inesistenti.
Fin qui la mia
precedente riflessione.
3. nuove
argomentazioni sull’applicabilità della conversione
Sintetizzo i
nuovi argomenti in 4 considerazioni.
3.1. Corte
Cost. n. 89/2003 riguarda il sistema normativo antecedente al dlgs n.
368/2001.
La prima
considerazione è sulla sentenza della Corte Costituzionale n. 89 del 2003
che ha respinto la richiesta di incostituzionalità dell’articolo 36
avanzata dal Tribunale di Pisa. Il rigetto è fondato sulla necessità di
salvaguardare il principio del concorso nell’accesso al pubblico impiego.
In questa prospettiva, la Corte afferma che la scelta del legislatore di
ricollegare alla violazione di norme imperative la sanzione risarcitoria,
piuttosto che la sanzione della conversione, è una scelta intesa a
salvaguardare il principio del concorso, la cui deroga è legittima -
commenta il giudice costituzionale - solo quando è posta a miglior tutela
dell’interesse pubblico, nei limiti della non manifesta irragionevolezza,
ed è attuata mediante l’individuazione per legge di casi eccezionali.
La
considerazione da fare è che la Corte si è pronunciata sul mantenimento
del divieto sotto l’egida della legge n. 230 del 1962 e della
contrattazione collettiva del quadriennio 1998-2001, circostanza che
giustifica la prospettiva della Corte. La norma che la Corte ha sottoposto
alla verifica di compatibilità costituzionale aveva, ratione temporis, una
sua giustificazione. In un quadro di norme imperative, tutte convergenti
verso il divieto di conversione, la Corte ha detto che aveva senso la
riproposizione di quello schema nell’articolo 36, il quale, con la formula
"… In ogni caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti
l'assunzione o l'impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche
amministrazioni, non può comportare…", non faceva altro che riassumere e
ricomprendere le ipotesi di infrazione disciplinate nelle disposizioni
imperative, finalizzandole tutte alla declaratoria di nullità e alla
sanzione risarcitoria. Oggi, però, in presenza di una disciplina del
lavoro a termine profondamente rinnovata, applicabile all’impiego pubblico
e all’impresa privata, che ha cancellato ogni previgente disposizione con
una formula di senso univoco ("sono abrogate… tutte le disposizioni di
legge che sono comunque incompatibili e non sono espressamente richiamate
nel presente decreto legislativo") non è manifestamente irragionevole
ritenere che la Corte emanerebbe una sentenza di diverso tenore.
C’è anche da
aggiungere che il modulo applicativo della deroga costituzionale disegnato
dai giudici (…la deroga è consentita solo quando è posta a miglior tutela
dell’interesse pubblico, nei limiti della non manifesta irragionevolezza,
ed è attuata mediante l’individuazione per legge di casi eccezionali) non
contraddice, anzi legittima, l’applicazione al pubblico impiego, della
deroga disciplinata nell’articolo 5 del dlgs n. 368. Infatti, anche in
quel caso, la deroga: a) è posta a tutela di un interesse pubblico, quello
di impedire gli abusi derivanti dall’utilizzo della successione impropria
di contratti a termine, individuato come tale da una direttiva di rango
comunitario; b) non presenta elementi di manifesta irragionevolezza,
essendo coerente con il contesto normativo e condivisa nel contesto
sociale, (ricordo che proviene dall’accordo quadro siglato dalle forze
sociali rappresentative a livello europeo, tra cui il CEEP per i
lavoratori pubblici); c) è dettata come fattispecie eccezionale,
applicabile solo e soltanto in quel caso, inidonea a scalfire l’integrità
del principio generale di concorsualità; d) è adottata nel rispetto del
profilo formale voluto dalla Costituzione, cioè mediante legge ordinaria,
qual è il decreto 368.
3.2. Il caso
disciplinato nell’articolo 4-bis del dlgs n. 297/2002
La seconda
considerazione è su un dato di diritto sopravvenuto che, pur non avendo
specifica valenza ermeneutica, fornisce una legittimazione indiretta alla
soluzione prospettata. Mi riferisco ad un passaggio del dlgs n. 297 del
2002. Il decreto reca disposizioni modificative e correttive del dlgs n.
181 del 2000, riguardante l'incontro tra domanda e offerta di lavoro. Tra
le modifiche introdotte ha rilievo l’articolo 4-bis rubricato come
Modalità di assunzione e adempimenti successivi. Il tenore dell’articolo è
il seguente: "I datori di lavoro privati, gli enti pubblici economici e le
pubbliche amministrazioni, per quanto di competenza, sono tenuti … a
comunicare, entro cinque giorni, al servizio competente nel cui àmbito
territoriale è ubicata la sede di lavoro le seguenti variazioni del
rapporto di lavoro: a) proroga del termine inizialmente fissato; b)
trasformazione da tempo determinato a tempo indeterminato; c)
trasformazione da tempo parziale a tempo pieno; …."
Non può sfuggire
l’interesse che ha questo dispositivo per la nostra indagine: una legge
dello Stato, successiva al decreto 368, conferma esplicitamente la linea
di pensiero a favore della conversione, con valenza, se non di
interpretazione autentica, almeno di interpretazione autorizzata. La
disposizione ha il pregio di accomunare, senza distinzioni, tre tipologie
di datori di lavoro - quelli privati, gli enti pubblici economici e le
pubbliche amministrazioni – e di considerarli unitariamente, in quanto
tutti soggetti alla disciplina delle modificazioni del rapporto di lavoro
intervenute successivamente alla sua costituzione. La loro parificazione
non riguarda, si badi bene, il profilo della genesi del rapporto, bensì le
vicende successive, sottoposte a medesima disciplina per il settore
pubblico e per il settore privato. Ma c’è di più: il dispositivo include
nell’elenco delle variazioni la trasformazione del rapporto da tempo
determinato a tempo indeterminato, trattandola – anche per il settore
pubblico - alla stregua di attività consentita, ciò che sconfessa la linea
della improponibilità assoluta della conversione. Delle due l’una: o si
tratta di una distrazione del legislatore, oppure, se non è una
distrazione, si deve concludere che sul tema della privatizzazione del
rapporto pubblico la giurisprudenza e la dottrina (in parte) sono qualche
passo indietro rispetto al cammino del legislatore: mentre le prime si
attardano a rimarcarne l’unica differenza enfatizzando l’incompatibilità
genetica, il legislatore ha metabolizzato il principio di equiparazione e
lo applica tutte le volte che se ne presenta l’occasione, senza che questo
possa significare il disconoscimento della specialità del momento
costitutivo.
3.3. Limiti
di funzionamento della formula risarcitoria
La terza
considerazione è sui limiti oggettivi di funzionamento della formula
risarcitoria dell’articolo 36 il cui tenore è il seguente: "…il lavoratore
interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla
prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative".
Il danno
considerato in questa disposizione viene ricondotto dalla dottrina nella
categoria della responsabilità precontrattuale, secondo il paradigma dell’articolo
1338 del c. c. ("La parte che, conoscendo o dovendo conoscere l'esistenza
di una causa di invalidità del contratto, non ne ha dato notizia all'altra
parte è tenuta a risarcire il danno da questa risentito per avere
confidato, senza sua colpa, nella validità del contratto"). Rispetto a
questo modulo civilistico, però, l’articolo 36 si caratterizza per un
elemento di specialità - l’irrilevanza della presunzione di conoscenza
delle norme legali - e dunque per l’ininfluenza della colpa del lavoratore
al fine di escludere o includere il risarcimento. Nell’articolo 36,
infatti, il risarcimento è sempre ammesso, in quanto il presupposto del
danno è la prestazione del lavoratore resa in violazione di disposizioni
imperative, indipendentemente dalla consapevolezza del lavoratore circa
l’invalidità del contratto. Senonchè, ritenere risarcibile il danno anche
in presenza della consapevolezza dell’invalidità da parte del lavoratore
significa premiarlo per una colpa, e significa quindi attribuire all’articolo
36 un significato in palese contraddizione con il principio di
autoresponsabilità, codificato in numerose norme del codice civile, con il
principio di buona fede soggettiva ed oggettiva e con l’indirizzo
giurisprudenziale costante che esclude la risarcibilità del danno tutte le
volte che l’invalidità derivi da una norma imperativa.
Viceversa, se si
ritiene che l’articolo 36 soggiaccia ai principi generali e che quindi la
buona fede non giovi quando l’ignoranza dipende da colpa grave, significa
stabilire il limite alla risarcibilità del danno nella colpa grave ed
ammettere la necessità dell’accertamento della colpa, prima di attivare il
risarcimento; ma questa conclusione equivale ad abrogare o dichiarare
inutile l’articolo, perchè escludendo il ricorso alla presunzione assoluta
di conoscenza della legge, cade il fondamento dell’articolo 36 e viene
meno la sua ragione di esistere quale automatismo sanzionatorio nelle
ipotesi di anomala utilizzazione dei contratti.
La formula,
dunque, scricchiola vistosamente come ipotesi risarcitoria. Non solo, ma
presenta limiti anche sotto il profilo pubblicistico. Infatti, se è vero
che sono le norme imperative a determinare la nullità del contratto e che
il risarcimento scatta in presenza di disposizioni imperative, è anche
vero che qualora queste manchino - com’è nella situazione attuale - non
può determinarsi né l’uno né l’altro effetto, cioè né la nullità del
contratto, né il risarcimento del danno.
3. 4. Il dlgs
n. 368 è fonte attuativa di una direttiva comunitaria
Prima di
chiudere, mi resta da fare l’ultima considerazione, non meno pregnante
delle altre, sulla natura del decreto 368, decreto che è intitolato, com’è
noto, "Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all'accordo quadro
sul lavoro a tempo determinato concluso dall'UNICE, dal CEEP e dal CES".
Dunque, la fonte
giuridica che approva l’accordo è una legge ordinaria dello Stato, emanata
in attuazione di una direttiva comunitaria. Questa circostanza comporta
alcune conseguenze che toccano il cuore del problema che abbiamo di fronte,
rappresentato, lo ricordo, dall’antinomia (reale o presunta) tra due fonti
dello Stato: da una parte il dlgs n. 368 che con l’articolo 5 detta una
nuova disciplina - valida per il lavoro privato e per quello pubblico –
sulla conversione dei contratti a termine e che con l’articolo 11 abroga
tutte le disposizioni di legge incompatibili con quella disciplina; dall’altra
un decreto precedente, il 165, che contiene sul medesimo punto una regola
antitetica e incompatibile, consistente nel divieto della trasformazione
del rapporto e nella prescrizione di una sanzione risarcitoria. La prima
di queste due fonti è legge attuativa di direttiva comunitaria, e allora
c’è davvero empasse rispetto a questa antinomia? Ricordo a me stesso che
l'articolo 189, 3° comma, del Trattato CE stabilisce che "la direttiva
vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da
raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali riguardo
alla forma e ai mezzi". Le direttive si strutturano dunque come fonti che
se non incidono direttamente sull'ordinamento degli Stati membri, li
obbligano tuttavia ad attuarle con strumenti di diritto interno vincolante.
Per ciò che
concerne i rapporti fra la normativa comunitaria e normativa interna in
contrasto con quella, fin dal 1977, la Corte di Giustizia ha affermato il
primato del diritto comunitario sugli ordinamenti interni degli Stati
membri. Secondo la Corte, infatti, le norme comunitarie "in forza del
principio della preminenza del diritto comunitario hanno l'effetto, nei
loro rapporti col diritto interno degli Stati membri, non solo di rendere
ipso iure inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore,
qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale
preesistente, ma anche…di impedire la valida formazione di nuovi atti
legislativi nazionali, nella misura in cui questi fossero incompatibili
con le norme comunitarie".
L'affermazione
di tali principi si poneva in contrasto con quanto fino ad allora
affermato dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza 232/1975 aveva
stabilito che i giudici, nell'eventualità di conflitto tra norme
comunitarie e legge italiana posteriore, avrebbero dovuto sollevare la
questione di costituzionalità della legge nazionale sotto il profilo della
violazione dell'articolo 11 Costituzione. Il dissidio è stato composto da
Corte Cost. 170/84 che ha stabilito che il contrasto tra norma comunitaria
e legge interna non deve essere risolto dalla Corte Costituzionale - il
cui intervento si rende necessario solo nel caso in cui la norma
comunitaria si ponga in contrasto con i principi fondamentali del nostro
ordinamento costituzionale o con i diritti inalienabili della persona
umana -, ma dal giudice ordinario. Quest'ultimo deve accertare che la
norma comunitaria regoli il caso sottoposto al suo esame, dopodiché ne
applica direttamente il disposto, disapplicando la norma interna.
Il controllo
sulla compatibilità fra normativa comunitaria e normativa interna veniva
dunque affidato all'attività interpretativa del giudice.
Successivamente, il principio del potere-dovere di disapplicare la norma
interna in contrasto con quella comunitaria è stato esteso dalla
giurisprudenza anche alle autorità amministrative sul presupposto che
sarebbe contraddittorio stabilire che i singoli possono invocare dinanzi
ai giudici nazionali le disposizioni di un regolamento o di una direttiva
immediatamente applicabile allo scopo di far censurare l'operato
dell'amministrazione, e al contempo ritenere che l'amministrazione non sia
tenuta ad applicare le disposizioni della direttiva disapplicando le norme
nazionali ad esse non conformi. La conseguenza è che, qualora sussistano i
presupposti necessari, tutti gli organi dell'amministrazione, compresi
quelli degli enti territoriali, sono tenuti ad applicare direttamente le
disposizioni comunitarie, disapplicando le norme interne in contrasto con
esse. Queste conclusioni sono state fatte proprie da Corte Cost. 389/89con
queste parole che possono essere anche la soluzione del nostro caso: "si
deve concludere che tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a
dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza o valore di legge) -
tanto se dotati di poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi
giurisdizionali, quanto se privi di tali poteri, come gli organi
amministrativi - sono giuridicamente tenuti a disapplicare le norme
interne incompatibili con le norme comunitarie." |
Dossier Haití
